西方一些发达国家党纪监督的做法及其启示

陈家喜   黄卫平  

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   【内容提要】在西方发达国家,政党纪律关系到政党的组织性、行动力和统一性,进而关系到政党的生命力。多党竞争的选举体制、分化或融合的权力结构以及政党卡特尔化,成为西方发达国家党纪监督的制度背景。在这一背景下,西方发达国家政党把政党一体性作为党纪监督的重点;将政党纪律与国家法律有效衔接,党纪置于国法之内;党纪监督与党内民主有机结合,保障党纪监督的慎重性和公正性;党内监督与党外监督互为补充,共同构成权力约束的严密网络。上述经验做法,对于中国共产党强化政治纪律、严明党纪执行、健全外部监督等,都具有重要的参考价值。

   【关 键 词】西方发达国家/政党纪律/政党一体性/一党执政

    

   在西方语境中,政党纪律(party discipline)常常与政党统一性(party unity)、政党一体化(party cohesion)、政党力量(party strength)互换使用①,有时又被狭义地理解为议会党员的投票一致性。在以竞争性选举为导向的西方政治体制下,政党纪律更为集中地体现在各政党为了争夺选票和执政地位而进行的规约本党党员,特别是党内精英政治行为的举措。因此,从这个意义上看,在西方发达国家,政党纪律关系到政党的组织性、行动力和统一性,进而关系到政党的政治影响力。

    

   一、西方发达国家党纪监督的制度背景

   从20世纪后半期以来,西方发达国家的政党政治发生了一些显著的变化,选举竞争性日趋激烈,选举花费不断扩大,候选人重要性不断提升;党员数量与政党认同度降低,政党卡特尔化与国家化趋向等,这些趋势对政党纪律管理产生了重要影响。准确把握这些外部影响因素,是认识西方政党党内纪律监督的基本前提。

   (一)竞争性的选举体制

   西方发达国家实行竞争性的选举制度,各政党围绕议会或总统的选举而展开角逐,选举成败关系到政党的存续。为了争取执政权力及获得更多的议会席位,各相关性政党进行广泛的选举动员、经费募集及政治攻讦。竞争性选举对于各政党纪律的影响集中体现在政治献金层面。

   一方面,竞选的成败很大程度上取决于选举经费的充裕程度。各政党选举的竞争,实质上是它们募集竞选经费之间的竞争;而选举经费数额既反映了选民和大财团对各政党选举结果的预判,也影响着各政党进行选举动员的经济资源,进而影响着选举成败。为了获得尽可能多的竞选经费,一些政党领导人和候选人不惜铤而走险,违反党纪国法获取政治献金,造成丑闻不断。例如,2000年1月,德国前首相科尔因政治献金丑闻被迫辞去德国基督教民主联盟主席职务,涉及政治献金总金额近200万马克;同年7月,以色列总统魏茨曼因接受法国商人巨额捐赠而提出辞职;2007年12月,英国前首相布朗因工党涉嫌收受地产富商巨额秘密捐款而受谴责,继而内阁也陷入危机。

   另一方面,选举的激烈性,导致各政党对于本党候选人的政治清廉情况尤为关注,进而成为党纪监督的重点。在西方发达国家,各政党之间的竞争也体现为各政党之间的严密监督,如对他党政策主张的批判以及政治对手丑闻的追踪。各政党候选人犹如透明人,其政治丑闻、负面新闻、贪污腐败以及行为不检点,都会被政治对手看成重要的政治议题,不惜加以夸大和穷追猛打,成为公众关注的焦点,藉此降低政治对手的支持率。为了维护本党正面形象,各政党对于本党政治候选人的任何瑕疵也不会容忍,一经公开或暴露,即刻切割,尽可能降低对本党的拖累。

   (二)分化或融合的政府体制

   不同的政府体制对于党纪监督也产生了不同影响。在西方选举体制下,政党和议员都是精于算计的理性人,按照自身利益最大化来进行投票,政党争取上台执政,议员希望当选、连任或者党内晋升。②但总体而言,议会内阁制国家比总统制国家的党纪要求更为严明,对于本党议员投票行为监督也更为严格。议会投票一致性甚至被看成是责任政府的先决条件。③每一部由议会通过的法律和政策,都可以看成是对内阁的信任表决。一旦内阁未能在议会通过法案,或者未通过议会信任投票,内阁将被视为失去了议会的支持,并面临着或是下台或是解散议会重新选举的结果。议会制下的执政党领袖可以通过各种措施来确保本党议员听从自己的意志,如从后座议员晋升到前座议员,许诺予以部长职位,决定下届选举是否提名及给予支持等。④同样,反对党则会通过强化本党议员行动统一性,利用各种可能的机会逼迫执政党下台,争取自己组阁的机会。

   相形之下,实行权力分立的总统制国家,政党的纪律会相对松散一些。采取分权模式的总统制国家,行政权与立法权分开行使并相互制衡,掌握行政权的总统,其提出的预算案要经议会审议通过,但不会因为不通过而辞职;总统还拥有"立法否决权"用以制衡议会立法权。因此,总统制国家不存在政府必须依赖于议会认可和信任才能存续的情况,也不存在议会否决政府的提案而导致内阁更迭的情况。执政党不会担心本党议员在某项议案上与党魁背道而驰而导致本党下台,因此对于本党议员投票的约束相对宽松一些。并且,美国政党以"选举公职"为主要目的,各个候选人的"个人色彩"超过了其所隶属政党的色彩,美国政党的组织及功能是为配合上述"人的推举"而存在的。⑤甚至来源广泛的巨额政治经费也主要由候选人个人而非党组织筹集并花费掉。

   (三)卡特尔化的政党形态

   根据卡茨(Richard S. Katz)和梅尔(Peter Mair)的分类,西方发达国家政党先后经历了精英党、群众党、全方位党,再到卡特尔政党的转变。⑥20世纪70年代以来,西方发达国家政党出现卡特尔化趋势,即政党从独立于政权的政治组织朝向准国家机构过渡。作为民主体制下的新现象,卡特尔政党体现了政党与国家相互渗透以及政党冲突的新趋势。随着卡特尔政党的发展,政党变得自我欣赏,更为专业化和官僚化;实质性的党际竞争只是集中在政权管理的有效性上。由于获得庞大的国家财政补贴和各种利益补偿,卡特尔政党主导下的竞争性选举日趋呈现资本集聚、高度专业化和集权化的特点。同时,在卡特尔政党内部,党员和非党员的区别日趋模糊,政党邀请所有的支持者、党员或非党员参加组织活动和候选人选举,藉此扩大政治支持者。⑦

   卡特尔政党的出现对于政党纪律要求产生了重要影响。一方面,政党领袖的重要性进一步提升,党纪要求集中体现为对于政党领袖意志的贯彻。政党领袖可以通过国家财政补贴弥补竞选经费的不足,通过专业化的竞选团队进行选举动员,普通党员的传统政治功能,如缴纳党费及参与选举动员的作用下降,进而在政党中的分量也随之降低。1989年法国各党共得到1.056亿法郎的选举补贴,到1993年,这一补贴数额已达5.8亿法郎。1989年,瑞典全国性政党组织69.8%的收入都是来自政府的直接补贴。2002年,德国六大政党包括社会民主党、基民盟、基社盟、自民党、绿党、民社党,所获得的财政拨款占政党财政收入的比重分别是40%、37%、30%、36%、45%、35%。⑧因此,政党领袖对于党内事务的决策自主权上升,遵从政党意志集中体现为遵从政党领袖的意志,保持高度的政党一致性。

   另一方面,政党领袖的产生日趋公开化和民主化,确保具有广泛的社会支持。由于面临与政治对手的激烈竞争,政治领袖必须能够代表政党形象,组织强大的竞选阵容,保持清正廉洁形象,集聚和回应选民的诉求。为了做到这一点,许多政党,如英国工党、法国社会党以及美国的民主共和两党,采取党内直选即由全体党员投票选举方式产生政党领袖;而德国社民党领袖选举则由党内扩大到党外,由党员和政治支持者共同参与投票,直接选举产生。

    

   二、西方发达国家党纪监督的主要做法及其特点

   (一)把政党一体性置于政党纪律的首位,通过纪律约束确保组织步调一致

   在西方发达国家,政党纪律的本意就是保证党员不违背党的意志自行其是,或者避免党内精英破坏党的形象而给政党造成损害。在竞争性选举背景下,各政党的核心利益是在选举中获胜或者争得尽可能多的选票,在公共政策制定中获得更大的话语权。因此,它们将党内精英(本党议员)贯彻落实党的意志,看成是党内纪律的重点内容。听从政党领袖的指令,保证本党提出的政策、纲领、方案在议会中通过,或者步调一致地反对政治对手的议案,都是党纪监督的重心内容。

   西方发达国家政党对于政党一致性有着明确具体的规定。法国社会党章程第九章第九条规定:各大区、省和市镇里的所有社会党参议员,都应在其所属的议会内形成一个不同于所有其他政治派别的议员团,这个议员团在任何情况下都应遵守其议员团投票统一的原则。⑨德国社民党章程第三十五条规定,对于因严重违反党代表大会或党组织的决议而给党的利益造成损害,或者有不名誉行为或严重违背党的原则的党员,必须执行党纪审理程序。⑩英国工党章程第二章第一条第四款也明确规定,党员反对党正式核准的候选人而参加选举,或者在其他党派参选者的提名文件上签字;党员参与或支持的政治组织不是工党及其附属组织,或者公开宣布反对党正式核准的候选人等,将被按照相关纪律条例开除出党。(11)

   西方发达国家政党还通过成立议会党团、实施"督导员"制度来确保政党投票一致性。英国保守党督导员由党的领袖亲自任命,负责执行领袖的指示,监督本党议员的活动,督促他们遵守党纪党规。英国工党督导员的职责更为明确和广泛,包括协助工党领袖了解党内情况,督促工党议员遵守党的纪律,采用强制办法使工党议员按党的意图在议会中发言和投票,对不听从命令的工党议员实施惩戒措施,直至建议领袖将其开除出议会党团。德国议会党团设有干事长一职,其最重要的职责就是检查督促议员出席会议,保证他们按照党的要求投票。即便是在美国,纪律松散型的政党也十分强调在议会投票过程中贯彻党的意志,形成步调一致的行动。美国民主党和共和党在参众议两院都设有议会党团,选出督导、副督导,负责协助党的领袖的工作,沟通党的领袖和本党议员对议案的意见,估量有争议的议案交付表决时的投票情况,在重要议案交付表决时督促本党议员到会场投票。(12)在国会重要议案投票表决中,如联邦政府财政预算、重要人事任命,以及对于高级官员的弹劾等,能够明显地看到民主、共和两党之间泾滑分明的党派冲突。

   实践证明,这些制度对于维护党的纪律是行之有效的。在2001-2005年英国工党执政期间,工党议员对内阁投反对票的比例不到1%。只有那些资深的前部长、晋升无望的后座议员才敢于违反本党议员投出反对票。(13)因为党内会议上公开批评工党的伊拉克驻军政策,年逾八旬的该党议员沃尔特·沃尔夫冈被强行带离会场;而另一位工党议员加洛韦本则因在公开场合与工党唱反调,被工党领袖布莱尔开除党籍。1977年,德国社民党将同党唱反调的时任青年社会民主党主席贝内特尔开除出党。在1998年美国民主党总统克林顿绯闻事件中,事件调查及随后的弹劾动议均受到共和党的强力主导。由共和党主导的众议院,以简单多数通过了对克林顿伪证罪(支持与反对票分别是228:206)和妨碍司法公正(支持与反对票分别是221:212)的指控。但在参议院弹劾案投票中,民主党议员一致投出反对票,终于避免了克林顿伪证罪(支持和反对票分别是45:55)和妨碍司法公正罪(支持和反对票分别是50:50)的成立。(14)而两项决议均需要达到2/3多数才能认定有罪。

   (二)政党纪律与国家法律有效衔接,党纪在国法之内,党员受到法律监督

西方发达国家党内纪律处分范围有限,(点击此处阅读下一页)

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